本章目录：
第一节、行政诉讼受案范围概述
第二节、行政诉讼受案范围的确定
第一节 行政诉讼受案范围概述
行政诉讼的受案范围，又称行政审查权范围或者可诉行为范围，是指法院受理并审理行政争议的范围。这一范围，从法院与行政机关的关系上讲，其标志着司法权与行政权的关系和边界，明确了法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；从公民、法人或者其他组织的角度而言，是对行政机关的哪些行政行为不服可以向法院起诉，以寻求司法救济。行政诉讼为公民权利受到行政权侵害时提供司法救济，行政诉讼的受案范围关系到公民权利受到司法保护的范围和程度，因此，受案范围是体现行政诉讼制度进步的一个重要指标。
行政诉讼受案范围制约着管辖、证据、程序以及判决等规定，是行政诉讼法其他部分的前提和基础。行政诉讼的受案范围指的是法院受理行政诉讼案件的范围，并不包括非诉行政执行案件。
第二节 行政诉讼受案范围的确定
行政诉讼受案范围的确定模式与行政复议受案范围的确定方法类似，我国行政诉讼受案范围是通过概括、列举加双重兜底的方式确定的。其中，《行政诉讼法》第2条是关于概括式的规定；第12条第1款前11项属于肯定式列举，第13条属于否定式列举；所谓双重兜底，则是第12条第1款第12项的规定和第2款的规定。
一、概括式
《行政诉讼法》第2条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”
(一) 主体标准
行政诉讼的原告是行政行为的利害关系人，被告是作出被诉行为的行政主体。在我国，行政诉讼”两造恒定”、只允许”民告宣”，不允许”官造民”。所以，作为行政诉讼的原告，必须是与行政行为存在利害关系的公民、法人或者其他组织。当然，如果行政机关在行政管理中没有行使自己的行政职权，而是处于被管理的行政相对人地位，则也有权提起行政诉讼。作为行政诉讼的被告，只能是在行政管理法律关系中处于行政主体地位的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。其中法律、法规、规章授权的组织，是指依据法律、法规、规章授权而行使特定公共行政职能的非国家机关组织。
例：被授权组织的范围一般包括：社会团体(如工会、妇联、残联、律师协会) ，事业与企业组织(如高校、科研机构、国有银行、水电气企业) ，基层群众性自治组织(如村委会、居委会) 。此类组织在被授权范围内是准行政机关，以自己的名义作出行政行为，并独立承担法律责任，即为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。
(二) 行为标准
能够被提起行政诉讼的行为包括：一是直接起诉的具体行政行为；二是可以请求法院一并审查的规章以下规范性文件。作为受案范围的行政行为不仅包括具体行政行为，行政机关的部分抽象行政行为也可以附带审查。旧法中用具体行政行为概念，目的是与抽象行政行为相区别，当时的主要考虑是限定行政诉讼的受案范围。由于具体行政行为是一个相对概念，不科学、不准确，实践中有的地方法院不愿受理行政案件，对具体行政行为作过窄解释，对应当受理的行政案件不受理，客观上造成立案难。实际上，对哪些具体行政行为可诉，哪些具体行政行为不可诉，法律作了明确列举，没有必要再从概念上加以限制。因此，2014年修法时用“行政行为”取代“具体行政行为”，与“规范性文件”相对应，解决行政行为概念存在的模糊空间，实际上扩大了受案范围。
(三) 权益标准
行政诉讼受案范围的权益标准，是指当事人认为具有可诉性的行政行为侵犯其合法权益。
◔ 注意：
(1) 行政行为侵犯的必须是当事人自身的权益，不能是他人的、国家的或者社会的公共利益。
(2) 遭受侵犯的权益不局限于人身权和财产权，而应当是当事人的各种合法权益。
二、列举式
(一) 肯定式列举
法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
1、行政处罚行为
对行政拘留、暂扣或者吊销许可证件、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告、通报批评等行政处罚不服的。
2、行政强制行为
对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的。在我国《行政强制法》中，行政强制是上位概念，其包括行政强制措施和行政强制执行两类行为。按照法律的规定，此两类行政强制行为都属于行政诉讼的受案范围。
3、行政许可行为
申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的。行政许可行为主要包括两类：一是行政机关对申请人作出的是否准予许可的决定；二是就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的行政行为。
4、自然资源行政确认行为
当事人对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。
5、征收、征用决定及其补偿决定
我国的征收、征用及其补偿制度是由2004年《宪法修正案》所确定的，《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在法律上，征收和征用的内涵和效果都不同。征收是指为了公共利益的需要，国家将私人所有的财产强制地征归国有，影响的是公民对财产的所有权；征用是为了公共利益的需要，国家强制性使用公民的私有财产，影响的是公民对财产的使用权。同时，实行征收、征用，需要遵守三个原则：一是公共利益需要；二是依照法定程序；三是依法给予补偿。
6、侵犯经营自主权、土地承包经营权行为
认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。
7、排除或者限制竞争的行为
认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的。此类行为一般表现为行政机关实行地方保护主义，滥用行政权力干预和破坏市场交易秩序，主要包括：
(1) 对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；
(2) 对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；
(3) 采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；
(4) 设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；
(5) 妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。
8、“三乱”行为
当事人认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。
9、行政给付行为
当事人认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。
10、行政协议
所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
11、司法解释和其他法律规定可以起诉的案件主要包括：
(1) 国际贸易行政案件；
(2) 反倾销行政案件；
(3) 反补贴行政案件；
(4) 农村集体土地行政案件；
(5) 政府信息公开案件；
(6) 行政复议案件。
(二) 否定式列举
《行政诉讼法》第13条规定：”人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”
1、国家行为
国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据《宪法》和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经《宪法》和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。判断一个行政行为是否是国家行为，主要是看它的政治性是否已经达到了一定的高度，即它的性质是政治行为而不是法律行为。因为国家行为具有主权性、政治性和整体性，其不属于行政诉讼的受案范围。
2、具有普遍约束力的决定、命令
具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。当然，当事人虽然不得直接地向法院提起诉讼。但是，对行政机关的规范性文件不服，可以在对依据该文件作出的相关行政行为提起行政诉讼的同时，一并请求法院就该文件予以审查。
【真题】甲市政府发了个文件，决定今后将对全市所有超过200人以上的企业征收排污费，市生态环境局依据该文件对瑞都公司进行征收，瑞都公司对市生态环境局征收排污费2万元不服，向法院提起诉讼，下列说法正确的是？
A．瑞都公司应当以市生态环境局为被告(√)
B. 瑞都公司可以直接对文件提起行政诉讼
C. 该文件是具体行政行为
D. 征收排污费是行政处罚
3、内部行政行为
内部行政行为包括针对内部组织的行为和针对内部个人的行为，前者如行政主体对其下属机构的设置、合并、调整的行为，以及行政机关之间内部的公文来往；后者是指人事处理行为。
例：对公务员的奖惩、任免等内部行政行为对行政相对人不产生权利义务关系，属于自身建设问题，不属于行政诉讼受案范围。
【真题】A船舶公司向区政府申请筹建和经营渡口，甲区政府向当地海事管理机构征求意见，B海事管理机构复函认定船舶公司目前不具备筹建和经营渡口的条件，甲区政府经过勘验、调查、取证后作出了不予许可的决定，A船舶公司不服决定申请复议，下列说法正确的是？
A．专家评估的时间计入行政许可期限
B. 复议决定一经送达即发生效力(√)
C. A船舶公司可以对复函提起诉讼
D. 法院应列B海事管理机构为第三人
4、终局行政决定行为
这是指法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。此处的“法律”只限于全国人大及其常委会制定、通过的规范性文件。终局行政决定行为主要包括：
(1) 相对终局的行政决定。《行政复议法》第26条规定，对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第24条第2款的规定、国务院部门依照本法第25条第1项的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。
(2) 绝对终局的行政决定
公安机关对外国人行政管理的终局行为：
第一，对外国人出入境的限制人身自由。对当事人为外国人的出入境处罚案件，只能选择行政复议，并且复议决定具有终局效力，当事人对此不得提起行政诉讼。
《出境入境管理法》第64条第1款规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。”
第二，签证、外国人停留居留权。此类决定为行政终局行为，当事人不得申请复议，也不得提起行政诉讼。
《出境入境管理法》第36条规定：”公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。”
第三，公安部对外国人驱逐出境的处罚决定为终局决定。《出境人境管理法》第81 条第1、2款规定：“外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者有其他违反中国法律、法规规定，不适宜在中国境内继续停留居留情形的，可以处限期出境。外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定。”
5、刑事司法行为
刑事司法行为是指公安、国家安全等国家机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为。公安、国家安全机关具有行政机关和侦查机关的双重身份，可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施，也可以对公民实施行政处罚、行政强制措施。其中，行政行为可诉，司法行为不可提起行政诉讼。二者的区别标准有：
(1) 行使职权的机构。公安机关行使行政职权和行使刑事司法行为的机构在内部有所划分。公安机关的有关治安管理的行为一般由治安处、派出所等机构承办作出；而刑事司法行为一般由刑事侦查机构承办作出。
(2) 行为的目的。公安机关的行政行为主要是为了维护治安管理秩序，刑事司法行为则是为了侦查犯罪行为以及追究犯罪行为的需要。
(3) 行为的法律依据和程序。一般来说，公安机关作出刑事司法行为的，需要根据《刑事诉讼法》的规定，履行比较完整的刑事诉讼程序；公安机关在作出行政行为时，则一般是依据《治安管理处罚法》以及其他相关法律中关于行政行为程序的规定等。在过去的司法实践中，公安机关以刑事侦查为名，介入经济纠纷的案件很多。公安机关只有依照《刑事诉讼法》明确授权实施的行为，才属于刑事司法行为，例如：刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕等，不属于行政诉讼受案范围。如果《刑事诉讼法》没有明确授权公安机关实施某种行为，则该行为属于超越《刑事诉讼法》授权的行为，则属于行政诉讼受案范围。
例：杜明星诉湖北省松滋市公安局行政处罚案——公安机关在刑事侦查行为终结后作出的没收非法所得决定，非刑事司法行为，是具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。本案中，被告市公安局以偷税罪对原告杜明星立案并进行刑事侦查。刑事侦查终结后，向市检察院提请批准逮捕犯罪嫌疑人杜明星，检察院以证据不足、事实不清向其送达了不批准逮捕决定书，市公安局对原告杜明星变更采取取保候审的强制措施，在取保候审期满后制作送达解除取保候审的决定书，此时被告市公安局应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，将杜明星偷税案移交市税务局依法作出行政处理。但是被告市公安局作出没收杜明星12万元的非法所得的决定并付诸实施，该行为不是刑事司法行为，而属于具体行政行为。
6、行政机关的调解行为和仲裁行为
(1) 行政调解。这是指由国家行政机关主持的，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成争议双方当事人互让以达成协议，从而解决争议的行政活动和方式。
例：我国《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”可见，对于治安管理中的行政调解行为，当事人不得提起行政诉讼和申请行政复议，调解不成或者不履行调解协议的，当事人只能就双方之间的民事侵权纠纷提起民事诉讼。
行政调解不属于受案范围的原因是：①行政调解虽由行政机关主持，但是以双方当事人同意为前提；②调解协议内容主要是当事人的意思表示；③行政调解以自愿为基础，如果当事人对调解有异议，可以就原民事争议提起民事诉讼，而没有进行行政诉讼的必要。
(2) 仲裁行为。法律规定的仲裁行为是指行政机关或者被授权组织，根据全国人大及其常委会制定的法律，对当事人之间的民事纠纷依照法定程序作出具有法律效力的仲裁行为。
仲裁行为不属于受案范围的原因是：①仲裁机构独立于行政机关；②仲裁行为体现了当事人的意思自治；
③仲裁裁决具有最终性，当事人不能就同一纠纷再向法院提起诉讼。
7、行政指导行为
行政指导，是国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的公民、企业、社会团体等，通过制定引导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、倡导、限制等非强制件方式并付之以利益引导，促使行政相对人自愿作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导在生活中广泛存在，其显著的特征就是非强制性。公民对行政机关的行政指导行为可以遵从，也可以不响应，完全取决于自己的意愿。不响应的，也不承担任何法律后果。因此，一般而言，行政指导不属于行政诉讼的受案范围。当然，如果行政机关在实施行政指导时，采取行政强制措施或作出行政处罚强迫行政相对人服从的，这种行为就不是行政指导了.当事人不服的，可以提起行政诉讼。
例：某镇政府发现大蒜销售价格上涨，销路看好，于是提供种植技术指导，鼓励村民种植大蒜，村民积极响应纷纷改种大蒜，待到村民种植的大蒜成熟上市销售之时，市场行情一落千丈，大蒜无人问津腐烂在田里，村民以镇政府行政指导导致其财产权益遭受损失为由，向法院提起行政诉讼，则法院不予受理。
【真题】海关总署公告提醒广大消费者通过海外直邮网购奶粉存在风险。关于海关总署和该公告，下列说法正确的是？
A. 公告属于负担的具体行政行为
B. 公告是具有强制力的行政决定
C. 公告是事实行为(√)
D. 海关总署是国务院直属事业单位
8、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为
重复处理行为又称为重复处置、重复处分，是指行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。重复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有形成新的行政法律关系或者权利义务状态。所以，不属于行政诉讼受案范围。相反，如果允许当事人对这种重复处理行为提起行政诉讼，那么行政复议或者行政诉讼中设定的争议时效就形同虚设了。这就意味着一个当事人任何时候都可以通过申诉的方式将任何一个行政行为提交行政机关或者法院重新审查，这不仅不利于行政法律关系的稳定，也不利于行政相对人对行政行为的信任。当然，经过重复处理之后，如果当事人发现原行为还在起诉期限之内的，则可以就原行为向法院提起行政诉讼。
9、不产生外部法律效力的行为
行政机关针对公民、法人或者其他组织作出的行政行为，都应当是具有外部性的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。同时，行政机关又会按照行政程序对内部作出大量行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，此类行为并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。
10、过程性行为
行政行为只有在对公民、法人或者其他组织成立和生效之后，才是成熟了的行为，才会真正地建立、变更或者消灭特定的权利义务关系，从而对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响。可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。
11、协助执行行为
行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，在性质上属于履行生效裁判的协助司法行为，具有一定的“司法性”，并非行政机关自身依职权主动作出的行政行为，亦不属于可诉的行为。
12、内部层级监督行为
上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，此类行为属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此属于不可诉的行为。
13、信访办理行为
行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《行诉法解释》的规定，信访工作机构依据《信访工作条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。
14、不产生实际影响的行为
这主要是指行政机关在作出行政行为之前实施的各种准备行为。这些行为并没有实际生效，也就不是行政诉讼的对象。主要包括：
(1) 尚未成立的行为；
(2) 内部工作规程；
(3) 观念表示。
三、双重兜底
(一) 其他合法权益
《行政诉讼法》第12条第1款规定：”人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”
2014年修法将可诉获得救济的权益从“人身权、财产权”修改为“人身权、财产权等合法权益”，也即可以提起诉讼请求法院保护的不仅包括人身权和财产权，还包括经济、文化和社会权利，比如公民的知情权、社会保障权、公平竞争权、受教育权、劳动权等合法权益。此处“合法权益”，不仅包括合法权利，还包括法律保护、认可的利益，是立法层面上的一个显著进步。
（二）其他法律、法规规定
《行政诉讼法》第12条第2款规定：”除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
可见，除了上述列举的行政机关侵犯合法权益或者不履行保障合法权益的法定职责以外，法律、法规也可能规定可以提起行政诉讼的其他情形，凡是法律、法规有特别规定的，都可以通过这个条款衔接起来。比如，上述列举中虽然没有规定政府信息公开行为的可诉性，但是由于《政府信息公开条例》第51条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的……也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”因此，申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的，或者对行政机关有关政府信息公开的其他行政行为不服而提起行政诉讼的，法院应当予以受理。
【真题】下列哪一选项属于法院行政诉讼的受案范围？
A. 张某对劳动争议仲裁裁决不服向法院起诉的
B. 某外国人对出入境边检机关实施遣送出境措施不服申请行政复议，对复议决定不服向法院起诉的
C. 财政局工作人员李某对定期考核为不称职不服向法院起诉的
D. 某企业对县政府解除与其签订的政府 特许经营协议不服向法院起诉的(√)