第一章 行政法概述

本章目录：
第一节、行政法基本知识
第二节、行政法的基本原则

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第一节 行政法基本知识

一、行政

(一) 概念

行政可以分为公共行政与私行政。公共行政是对国家和社会事务的管理和提供服务。私行政则是指机关、企事业单位、社会团体对其内部事务的管理。行政法学只研究公共行政。我国行政法的研究对象是公共行政中的国家行政，即作为国家机关的行政机关行使职权、执行法律、管理国家和社会事务的活动。

(二) 特征

1、目的的公共性
行政法上的行政活动必须以实现公共利益为目标，针对公共事务作出。如果某一行政管理追求的是公民、法人或者其他组织的私益，与之相对应的是私行政。

2、主体的恒定性
行政活动的主体具有非常鲜明的恒定性，行政法律关系的主体具有“两造恒定”的特点，一方主体是”官”，即行政主体；另一方主体是”民”，即行政相对人。在”官管民”的行政管理活动中处于管理者地位的只能是行政主体，而处于被管理者地位的只能是行政相对人。在行政监督活动中，启动监督程序，申请复议的申请人和提起诉讼的原告只能是行政利害关系人，而行政主体只能处于被监督、被审查的被申请人和被告地位。故，行政复议和行政诉讼在中国又被称为”民告官”。

例：科科在北京市海淀区有一幢大别墅，北京市海淀区政府为了生态环境保护决定征收此区域的国有土地上的房屋，为此与科科签订了《房屋征收补偿协议》。此行政协议和行政征收行为中，海淀区政府是官，管着作为民的科科。
快问1：如果海淀区政府在此后行政协议的履行中存在违法或违约行为，科科是否可以提起行政诉讼？
快答1：可以。民告官。
快问2：如果科科不履行行政协议，海淀区政府是否可以以科科为被告提起行政诉讼？
快答2：不可以。因为我国行政法中不存在官告民制度。海淀区政府可以自行强制执行。

3、行政行为的执行性、规范性和能动性
(1) 执行性
立法权负责制定法律规范，行政权负责将法律规范适用到社会生活中去。公共行政的基本特征是执行，行政机关担负着执行立法规定的职责。
(2) 规范性
公权力来源于私权利，是私权利的表现和转化，其目的和价值在于保护私权利。而公权力的行使，将对国家和社会发生作用，且往往会影响公民和组织的权利义务。所以，公共行政必须接受法律的规范，法无授权不可为，严格依法行政，保证公共行政的主体永远不得滥用公共权力，并保证国家行政在整体上的统一性和连续性。
(3) 能动性
能动性是行政权与司法权之间的最大区别所在。司法权的运行一般具有被动的特点，秉承着“不告不理”的原则；而行政权在多数情况下都必须根据情况的变化和形势的需要，积极主动去完成法律赋予的职责，否则将承担失职和不作为的责任。同时，法律具有滞后性，不可能穷尽规定一切可能发生的事情，而社会生活是千变万化、丰富多彩的，因此，必须赋予行政机关在法律原则的框架内以必要的执法灵活性，即合理的自由裁量权。

二、行政权

(一) 概念

行政权是国家行政机关或被授权组织对社会公共事务进行管理和提供公共服务的权力。行政权是公共行政的内核，是行政法的起点和归宿，也是行政法理论的基点和核心概念。

(二) 种类

1、以形式为标准的分类
行政权可以分为行政立法权、行政决策权、行政命令权、行政调查权、行政处理权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政指导权、行政调解权、行政裁决权与行政复议权等。

2、以性质为标准的分类
行政权可以分为行政决策权、行政执行权与行政监督权。

(三) 特征

强制性、执行性、公益性、优益性（行政优先权、行政受益权）、支配性、不可自由处分性。

三、行政法律关系

(一) 种类

1、内部行政法律关系与外部行政法律关系
前者是指行政机关与其行政公务人员之间的各种法律关系。
例：公务员的辞退、处分等。
后者是指行政主体与行政相对人在行政管理活动中形成的法律关系。
例：行政许可、行政处罚、行政复议和行政诉讼等法律关系。

2、行政管理法律关系与行政监督法律关系
前者是指行政主体直接行使行政管理职权时与行政相对人之间形成的法律关系，此时双方的法律地位并不平等，一方是处于管理、命令地位的管理者，有国家公权力和强制力作为执行的保障；另一方是处于被管理地位的行政相对人，应当遵守和履行已经生效的行政管理行为。
例：行政许可关系、行政处罚关系。
后者是指由于行政主体行使行政管理职权而引发的与行政相对人之间的解决行政纠纷的法律关系，即由行政管理法律关系而派生出来的保障性或救济性行政法律关系，此时双方处于平等的法律地位。
例：行政复议关系和行政诉讼关系。

(二) 主体

在行政管理法律关系中，有行政主体、行政相对人、行政相关人。在行政监督法律关系中，有行政复议的申请人、被申请人、第三人和行政复议机关，行政诉讼的原告、被告和第三人。

◔ 实战派：所谓行政相对人，是指行政法律关系中处于被管理者地位的一方当事人，即与行政主体相对应的，受行政权力作用或行政行为约束的另一方主体。所谓行政相关人，是指与已作出的行政行为有法律上利害关系的，受行政权力间接作用或约束的、行政法律关系中潜在的公民、法人或其他组织。

例：大富豪老钟向北京市海淀区住建局申请建5层楼房，获批建成后，相邻的老破小平房业主方方发现老钟的楼房严重侵犯了自己老破小平房的采光和通风，并认为海淀区住建局的行政许可行为违法。
快问1：方方是否有权以海淀区住建局为被告提起行政诉讼呢？
快答1：有权，其是相邻权人型的行政相关人，具有原告资格。
快问2：如果可以，那么在该行政诉讼中大富豪老钟处于何种地位呢？
快答2：第三人。同一个行政行为的行政相对人和行政相关人在行政诉讼中互为第三人。

四、行政法的法律渊源

(一) 含义

行政法的法律渊源，是指行政法律规范和原则的表现形式，即行政法律规范和原则的载体。

(二) 具体类型

1、法律。作为行政法成文法律渊源的法律，是指狭义上的法律，即全国人大及其常委会严格按照法定程序所制定的基本法律和一般法律。

2、行政法规。行政法规是指国务院按照法定程序制定的规范性法律文件。行政法规的效力低于宪法和法律，高于地方性法规和行政规章。在我国行政法上，行政法规是最主要的一类成文法律渊源。

3、地方性法规。地方性法规是指由特定地方的国家权力机关按照法定程序制定的规范性法律文件。有权制定地方性法规的必须是一定层级的地方权力机关，这些机关包括省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会。

4、行政规章。行政规章包括部门规章和地方政府规章。其中，部门规章是由国务院各部委、被授权的直属机构和被授权的直属事业单位按照法定程序所制定的规范性法律文件。地方政府规章则是由省级政府、设区的市政府所制定的规范性法律文件。在我国行政立法文件中，行政规章的数量最多。

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第二节 行政法的基本原则

一、合法行政原则

(一) 含义

行政机关的职权和行使职权中产生的权利义务必须以法律规定为依据，行政机关的法律能力和行政职权应当来自法律的授权。合法行政原则对行政机关的行政立法和行政执法活动都有两个要求：

1、法律优先
(1) 在行政立法方面，行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定。行政机关的规定和决定违法，就不能取得法律效力。
(2) 在行政执法方面，行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务。行政机关不积极履行法定作为义务，将构成不作为违法。

快问：《行政强制法》第17条第3款规定：”行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”某市城管局执法人员蔡小奇在执行公务过程中暴力殴打流动商贩乙致其受伤。此事被媒体曝光，在网络上引起骂声一片。市城管局3天后发表声明称，涉案的蔡小奇系“临时工”，局里已经对其予以辞退。市城管局的行为违反了何种基本原则？
快答：市城管局的行为违反了合法行政原则中法律优先的要求。

2、法律保留
行政机关活动应当以明确的法律授权为前提和基础，法无授权即禁止。这一原则的基本要求是：没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人或者其他组织义务的决定。
第一，在行政立法方面，立法机关保留对某些事项的立法权限，行政立法不能以消极地不抵触法律为满足，还需要法律的明确授权。依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得作出任何规定和决定。

快问：国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（已废止）第7条第1款规定，对卖淫、嫘媚人员，除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（已废止）第9条第1款规定，收容教育期限为6个月至2年。请问《卖溪嫖媚人员收容教育办法》（已废止）此规定违反了何种基本原则？
快答：此规定明显违反了《立法法》关于限制人身自由只能由法律规定的要求，违反了合法行政原则中法律保留的要求。

第二，在行政执法方面，如果没有立法文件进行规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行为。

(二) 性质和地位

1、合法行政是行政法的首要准则，其他基本原则都是合法行政的延伸。
2、实行合法行政原则是行政活动与民事活动的主要区别。
3、合法行政原则的根据是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性。
4、合法行政属于形式行政法治的范畴。

二、合理行政原则

(一) 含义

合理行政，是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。至于理性的含义，指的是最低限度的理性，即行政决定应当具有一个正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。合理行政原则的要求包括：公平公正对待原则、考虑相关因素原则、比例原则。

(二) 公平公正对待原则

行政机关要平等对待行政相对人，不偏私、不歧视。同时，面对同等情况应当同等对待，不同情况应当区别处理，不得恣意地实施差别待遇。

快问：甲、乙两人共同将丙打伤，公安机关经调查后认为两人责任相当，但由于甲与调查人员相熟，故公安机关决定对甲罚款100元，对乙拘留10天。
快答：公安机关的行为没有做到对甲、乙的公平公正对待，就属于违反了行政法中的合理行政原则。

(三) 考虑相关因素原则

行政机关在作出行政决定和进行行政裁量时，只能考虑符合立法授权目的的相关因素，不得考虑不相关因素。
例：交通警察执法时，只查处普通私家车的违法驾驶行为，对公车的违法驾驶行为则不予处罚。

(四) 比例原则

比例原则，又称“禁止过分”原则或最小侵害原则，是指行政权尤其行政裁量权的行使应当全面权衡公共利益和公民、法人或者其他组织的个人利益，尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式，并使其与所追求的行政目的之间保持平衡。比例原则由三个子原则构成，包括：

1、合目的性
合目的性，是指行政机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的。在多数情况下，法律会对其立法目的作出明确规定，但有时法律规定的目的可能比较含混，这些情况下就需要行政机关根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系、规定含义等因素作出综合判断。

2、适当性
适当性，是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果和手段之间存在着正当性。为了达到这一要求，就需要行政机关根据具体情况，判断拟采取的措施对达到要求是否有利和必要。

3、损害最小
损害最小，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。也就是说，行政机关如果能够用较为轻微的方式实现行政目的，就不能选择使用手段更为激烈的方式。

(五) 性质

与合法行政注重形式正义不同，合理行政追求公正、权利、平等、正义，属于实质行政范畴。

【真题】依据《行政强制法》的规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。这一规定体现了下列哪一原则?
A. 公平公正原则
B. 公众参与原则
C. 比例原则(√)
D. 保护公民信赖利益原则

三、程序正当原则

(一) 行政公开

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政机关实施行政管理应当做到信息公开，以实现公民的知情权。程序正当的首要要求就是信息公开，所谓“阳光是最好的防腐剂”“电灯是最好的警察”就是对信息公开意义的形象说明。

(二) 公众参与

行政机关作出重要规定和决定，尤其是作出对公民不利的决定时，应当听取公民的陈述和申辩。公民的参与主要包括：

1、获得通知权；
2、参与权；
3、表达权，即陈述和申辩权；
4、监督权。

【案例】2001年7月，刘云务购买东风运输汽车一辆。2006年12月12日，刘云务雇用的司机驾驶该车行驶至太原市和平路西峪乡路口时，山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队（以下简称晋源交警一大队）执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留。2006年12月14日，刘云务携带审验手续前往处理。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中又发现无法查验该车的发动机号码和车架号码，遂以涉嫌套牌为由继续扣留，并口头告知刘云务提供其他合法有效手续。刘云务虽多次托人交涉并提供更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖等证明材料，但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留。刘云务不服，提起行政诉讼。法院审理期间，组织当事人对加固车架的钢板铆钉进行了切割查验，显示该车车架号码为GAGJBDK0110×××2219，而该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK0110×××2219。
山西省太原市中级人民法院一审判决驳回刘云务的诉讼请求。山西省高级人民法院二审判决撤销一审判决，责令晋源交警一大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务，驳回刘云务的其他诉讼请求。
最高人民法院认为，在刘云务提交合法年审手续后，晋源交警一大队又发现涉案车辆涉嫌套牌时，可依法继续扣留，但其违反法定程序，且始终未出具任何形式的书面扣留决定。涉案车辆确系我国生产的东风运输汽车，特定汽车生产厂家生产的特定汽车的车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性，切割查验后显示的车架号码和行驶证所裁车架号码的最后8位字符完全一致，可以认定被扣留车辆即为行驶证载明的车辆。晋源交警一大队认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留，构成主要证据不足。在刘云务提交相关材料后，晋源交警一大队既不返还，又不积极调查核实，反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。据此判决撤销一、二审判决，确认晋源交警一大队扣留涉案车辆违法，判令晋源交警一大队在判决生效后三十日内将涉案车辆返还刘云务。

(三) 回避

行政机关工作人员履行职责，与相对人存在利害关系的，应当回避。

四、高效便民原则

(一) 行政效率原则

首先，行政机关应当积极履行法定职责，禁止不作为或不完全作为。其次，行政机关必须遵守法定时限，禁止不合理延迟，延迟是行政不公和行政侵权的表现。

(二) 便利当事人原则

行政机关在行政活动中应当减轻当事人负担，便利当事人。行政机关增加当事人的程序性负担，是行政侵权行为。
例：2020年11月，为进一步深化“证照分离”改革，浙江省将“三小”行业(食品小作坊、小杂食店、小餐饮店)纳入“多证合一”管理。

【真题】国务院印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，取消29项行政许可事项，下列说法正确的是？
A. 该文件属于行政法规
B. 该文件可以作为地方政府制定地方政府规章的依据
C. 法院可以对该文件进行附带性审查
D. 体现高效便民原则(√)

五、诚实守信原

(一) 诚实

即行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。无论是向普通公众公布的信息，还是向特定人或者组织提供的信息，行政机关都应当对其真实性承担法律责任。

(二) 守信

1、非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政行为生效之后，对当事人产生法律上的效力，社会公众基于对行政机关权威的尊重和信赖，将根据已经生效的行政行为的效力来行事，进一步安排自己的生产和生活。从而使整个社会达到和谐稳定、井然有序的良好状态。但是，如果行政机关自身不能保证行政行为的稳定性、可预期性，随意地朝令夕改，则将导致行政行为的当事人和社会公众的无所适从，引发社会秩序的混乱。

快问：某市政府在向市民作出不会采取汽车限购措施承诺的短短1周之后，采用突然袭击的方式发布公告决定实施汽车限购政策，从正式发布限购公告到实施限购，相隔仅短短20分钟。请问该行为违反了何种基本原则?
快答：该行为明显违反了诚实信用原则。

2、因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿。

◔ 实战派：此处注意区分撤回与撤销，补偿与赔偿。在行政法上，行政机关作出的行政行为合法，但是因为法律依据的修改、废止或者客观情势的变化而需要撤回，此时对行政相对人的信赖利益损失应当予以补偿。如果行政机关违法作出行政行为，或者违法撤销行政行为，对行政相对人由此遭受的损害应当予以赔偿。
(1) 合法撤回要补偿
市政府通过招标程序向甲房地产企业出让了一块国有土地使用权，在甲企业建好小区准备对外销售之时，市政府为了修建高铁，改变城市规划，决定征收甲企业获得的国有土地使用权，甲企业因此遭受1亿元经济损失，则市政府应当就其征收行为对甲企业造成的信赖利益损害承担补偿责任。
(2) 违法撤销要赔偿
市政府通过招标程序向甲房地产企业出让了一块国有土地使用权，在甲企业已经办理相关手续，缴纳相关费用并启动工程建设工作之时，市政府为了获得更高的土地出让金、违法撤销向甲企业作出的行政许可，将该块土地再次出让给乙房地产企业。甲企业因此遭受1亿元经济损失，则市政府应当就其违法行为对甲企业造成的合法权益损害承担赔偿责任。

六、权责一致原则

（一）行政效能

行政效能，是指行政机关依法履行管理职责，要拥有法律、法规赋予其相应的强制执法手段，用国家强制力作保障，行使行政优益权，保证政令有效。
例：公安、城管等行政机关在实施行政管理过程中如果遭受当事人的违法抵抗、阻碍，有权采取行政强制措施，排除阻碍，实现行政管理的效果和目的。

（二）行政责任

行政责任，是指违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。
权责一致原则的基本要求是行政权力和法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
例：城管局工作人员在执法过程中对流动商贩实施暴力殴打，则城管局就此应当对受害人承担国家赔偿责任。