本章目录：
第一节、行政诉讼的原吿
第二节、行政诉讼的被告
第三节、行政诉讼的第三人
第四节、行政诉讼的代表人和代理人
第五节、共同诉讼
第一节 行政诉讼的原告
一、原告的一般确定规则
1、原告的含义
原告的确定标准是”利害关系”，即其是否与被诉行政行为之间存在着行政法意义上的利害关系。
行政诉讼原告，是指与行政行为有利害关系，对该行为不服，以自己的名义向法院提起诉讼，从而启动行政诉讼程序的公民、法人或者其他组织。原告资格是指公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。原告资格不同于原告，原告是一种诉讼地位，原告资格是一种法律能力。
2、原告的条件
原告是行政诉讼当事人中最为重要的主体之一，是启动行政诉讼程序的人。享有原告资格的法律条件是：
(1) 原告必须是在行政管理法律关系中处于被管理者地位的公民、法人或者其他组织。
行政诉讼作为”民告官”的法律制度，原被告双方角色恒定，处于管理者地位的行政主体不得成为行政诉讼的原告，只能作为被告被起诉和审理监督。这也充分体现了行政诉讼法作为控权法，控制行政权、保护公民权的立法宗旨和价值追求。
(2) 与被诉行政行为之间存在着行政法意义上的利害关系。
这里的“利害关系”是指因为行政主体的行政行为在客观上已经或者必将对当事人的合法权益产生实际影响。这一实际影响，不仅包括已经产生的，还包括未来必然会产生的；不仅包括有利的，还包括不利的。与行政行为之间存在利害关系的当事人，可以成为行政诉讼的原告。在行政管理法律关系中主要包括两种人：一是行政相对人；二是行政相关人。前者是行政行为直接针对的对象，直接承担着行政行为的法律后果，如行政处罚行为的被处罚人、行政许可行为的被许可人；后者是指行政行为虽然不是直接针对其作出的，但是由于行政行为的作出，在客观上对其合法权益产生实际的影响，如受害人、相邻权人和公平竞争权人。
(3) 认为其合法权益受到被诉行政行为侵害，以自己的名义向法院起诉。
当事人必须是合法权益受到侵害，而且该合法权益属于行政诉讼法规定的受案范围。
(4) 受法院的裁判拘束。
◔ 注意：行政行为是否实际上违法，“合法权益”是否确实受到了侵害不是起诉的前提。这里的关键是原告的主观认识，只要“认为”受到行政行为的侵犯就可以依照《行政诉讼法》提起诉讼。
二、特殊情况下原告的确认
1、受害人的原告资格
受害人是指受到其他公民违法行为侵害的人。受害人要求行政机关追究加害人责任的，属于利害关系的一种情形，受害人享有原告资格。
加害人或者受害人中起诉的一方是原告，没有起诉的一方是第三人。如果加害人认为行政处罚过重而起诉，受害人认为处罚过轻也同时起诉，在这种情况下，受害人和加害人都是原告，法院可以对两个案件一并审理，但他们不是共同原告（双方诉讼请求不相同而是相反）。
例：甲殿打乙致乙受伤（此时甲是加害人，乙是受害人），县公安局因此对甲作出罚款5000元的行政处罚（此时甲是行政相对人，乙是行政相关人）。甲不服认为处罚太重而提起诉讼（此时甲是原告，乙是第三人）。
例：甲殴打乙致乙受伤（此时甲是加害人，乙是受害人），县公安局因此对甲作出罚款5000元的行政处罚（此时甲是行政相对人，乙是行政相关人）。乙不服认为处罚太轻而提起诉讼（此时乙是原告，甲是第三人）。
例：甲殴打乙致乙受伤（此时甲是加害人，乙是受害人），县公安局因此对甲作出罚款5000元的行政处罚（此时甲是行政相对人，乙是行政相关人）。甲不服认为处罚太重而提起诉讼，乙不服认为处罚太轻也提起诉讼（此时甲是原告，乙也是原告，法院可以一并审理，但二人不是共同原告）。
2、相邻权人的原告资格
相邻权属于不动产物权，可分为土地的相邻权、水流的相邻权、建筑物的相邻权等。因相邻权而引起的法律关系为相邻关系。行政执法中的相邻权问题主要集中在不动产的所有权人或者使用权人在行使物权时需要得到行政机关批准或者许可的情形。如果被诉行政行为侵害了有关公民的相邻权，此时行政管理行为具有复效性，即在授予行政相对人权益的同时，客观上侵害了相邻权人的合法权益，故相邻权人作为行政相关人与行政主体之间的利害关系即告成立。
例：自然资源和规划局（行政主体）批准开发商（行政相对人）建一商贸大厦，影响了附近居民（行政相关人）的采光权、通风权和通行权，作为相邻权人，附近居民有权起诉（此时居民是原告，开发商是第三人）。
【真题】甲公司向市自然资源和规划局申请变更住房用地为商业用地，市自然资源和规划局作出批准决定，该土地周围小区居民50人不服，向法院提起诉讼。下列说法正确的是?
A. 甲公司如果不参加诉讼，法院应当对其作出缺席审判
B. 起诉的居民应当证明自己具有原告资格(√)
C. 本案应当由土地所在地的法院管辖(√)
D. 居民应当选 2—5个代表参与诉讼
3、公平竞争权人的原告资格
公平竞争权受到侵害的人具有原告资格。需要注意的是，在行政许可行为中，这里的公平竞争权人仅是指被拒绝行政许可的人，而已经取得行政许可的一方不得以行政机关许可他人的行为影响自己的经济利益为由提起诉讼。原因在于，市场经济中的竞争是自由的，作为竞争者的一方没有权利要求政府通过法律来阻止正常的竞争。相反，如果法律赋予其原告资格，则等于进行市场垄断，杜绝新的竞争者的出现。
例：某广播电视局批准在某地区设立第二个电台，那么在此之前已经设立的第一个电台不能因为新电台将对自己构成竞争压力而具备原告资格。
例：某地准备只建一家化工厂，甲、乙二人同时申请，行政机关准许甲，而拒绝了乙，乙对行政许可不服，则可以公平竞争权人名义起诉。
4、投诉人的原告资格
公民、法人或者其他组织为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，当事人有权向法院提起行政诉讼。此处强调的是投诉人的投诉举报是为了维护自身合法权益，而不是与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。否则法院不予受理。
5、债权人的原告资格
普通债权不能成为行政诉讼原告资格的权利基础。但是，行政机关作出行政行为时依法对债权人的债权予以保护或者应予考虑的，债权人具有原告资格。立法理由在于，行政机关在法律上有义务对债权人的合法利益应予保护或者考虑，而实际上并未履行自己的职责，这属于行政不作为，如果该不作为侵害了债权人的合法权益，当事人当然有权向法院提起行政诉讼。例如，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第4条在原则上否定债权人原告资格的同时，明确了三种例外情形：（1）以房屋为标的物的债权经办理预告登记的：（2）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并且通知房屋登记机构的；（3）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。
6、合伙组织的原告资格
合伙组织分为个人合伙和合伙企业两种基本形式。合伙企业向法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。如果合伙人为10人以上，应当推选2至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，法院还可以依职权指定。
7、个体工商户的原告资格
个体工商户向人民法院提起诉讼，有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。无字号的，以营业执照上登记的经营者为原告。
8、股份制企业内部机构的诉权
股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。可见，”三会”本身并不享有原告资格，原告资格享有者是股份制企业，”三会”只是被允许代为行使企业的起诉权而已。
9、投资人的原告资格
联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。
这方面的案件主要发生在中外合资或者合作企业中。中外合资企业认为企业经营自主权被行政行为侵犯，可以企业名义提起行政诉讼。那么中方和外方能不能提起诉讼呢？以自己的名义，还是以企业的名义？一般联营企业都是由中方控股的，例如，中方占51%，外方占49%。企业法定代表人是中方，公章由中方保管。如果规定必须以企业名义才能告行政机关，那就只有中方有资格代表企业提起诉讼。如果中方和政府之间勾结起来损害外方利益，外方就无法保护自己的合法权益。所以，为了有利于争议的解决，及时救济权利，保护投资人的利益，《行诉法解释》规定，联营企业、中方或者外方都可以自己的名义提起行政诉讼，这样有可能形成针对一个行政行为的共同诉讼，各方为共同原告。
10、非国有企业的原告资格
非国有企业被行政机关注销、合并、分立、撤销、强行兼并、出售、改变隶属关系时，企业或者其法定代表人均可以自己的名义提起诉讼。
非国有企业主要是指集体企业和私有企业。如果政府对非国有企业采取侵犯其经营自主权的行为，这些企业可以提起行政诉讼。实践中产生过一些案例，例如，很多集体企业过去都是当地政府设立的，后来进行政企分离，企业就脱离了政府的控制。某些政府为了进一步控制企业，就对企业进行合并、分立、强行兼并。此类行为的后果就是原企业已不存在或被新的企业所取代。如果不承认原企业诉讼主体资格，则其股东或出资人的利益主张就会失去有效的抓手。因此立法保留了原企业的诉讼主体资格。同时，其内部机构如股东会、董事会有权行使诉权。如董事会、股东会难以召开会议时，则由法定代表人提起行政诉讼。
11、非营利法人的原告资格
事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。非营利法人是指不以成员获取盈余分配为目的的组织，此类组织可以从事营利活动，但是不能向成员分配盈余。非营利法人与其出资人、设立人之间的关系相互独立，设立非营利法人的目的一般都含有公益性，为了更好地保护这一具有公益性质的组织，最终实现对社会公共利益的维护，法律赋予出资人、设立人独立的行政诉讼权利。
12、涉及业主共有利益的原告资格
业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。
业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的组织，是业主大会的执行机构，其行为的法律效果及于全体业主。从其履行职责的范围看，有权代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同，有权履行业主大会赋予的其他职责。由业主委员会代表全体业主起诉和应诉，也有利于人民法院对群体性、矛盾易激化案件的审理。故涉及业主共有利益的行政行为，如果业主认为行为侵犯该小区全体业主的合法权益，经业主大会授权，业主委员会可以作为原告提起行政诉讼。
如果业主委员会不起诉的，《行诉法解释》还赋予业主行政诉讼的原告资格。即专有部分点建筑物总面积过半数或者点总户数过半数的业主可以提起诉讼。
13、复议决定利害关系人的原告资格
与被诉的行政复议决定有利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的公民、法人或其他组织，具有原告资格。在行政复议中，第三人和申请人具有类似的法律地位，除了无权撤回复议申请之外，其享有申请人的多数法律权利。如果行政复议决定内容要求第三人承担义务或者减损第三人权益，则该第三人当然有权依法提起行政诉讼。
三、法考中常见的命题陷阱
(一) 在案件中设计一个民事法律关系作为解题的干扰
在司法实践中，许多行政争议都是伴随着民事法律关系产生的。在法考的历年真题中，命题者经常设计一个买卖合同关系作为陷阱，来考查买卖双方拥有行政诉讼原告咨格的法律情形和条件。处理这类案件，正确的思路和判断是，如果行政处理或者处罚行为的标的物是买卖合同中的财物，第一，判断买卖双方原告资格的标准就是合同履行中交货是否完成，财物所有权是否发生转移。第二，判断当买方为行政诉讼原告时，卖方是否为案件第三人的标准是，案件中针对货物的行政行为是否是由卖方原因导致的。
结论是：
1、原告的确定标准
(1) 合同尚未交货，货物所有权归卖方时被行政机关没收的，卖方是行政诉讼的适格原告，买方不是案件的原告，也不是案件的第三人。买方的合同权利只能通过对卖方提起民事诉讼获得法律救济。
(2) 合同已经交货，货物所有权归买方后被行政机关没收的，买方是行政诉讼的愿告。
2、第三人的确定标准
(1) 合同已经交货，货物所有权归买方后被行政机关没收的，买方是行政诉讼的原告，如果没收处罚是由卖方的行为导致的，则卖方是行政案件的第三人。
(2) 合同已经交货，货物所有权归买方后被行政机关没收的，买方是行政诉讼的原告，如果没收处罚不是由卖方的行为，而是由买方的行为导致的，则卖方不是行政案件的第三人。
【真题】甲、乙公司签订了甲公司向乙公司购买5辆“五星牌”汽车的合同。乙公司按约定将汽车运至甲公司所在地火车站。莱市工商局接举报扣押了汽车，并最终认定乙公司提供的5辆“五星牌”汽车是国外某一品牌汽车，乙公司将其冒充国产车进行非法销售，遂决定没收该批汽车。乙公司在提起行政诉讼后，向法院提供了该批汽车的技术参数，某市工商局则提供了某省商检局对其中一辆车的鉴定结论。问：对某市工商局的没收决定，甲公司是否具有原告资格？
答案：本案中存在着两个法律关系。
一是市工商局与乙公司之间的行政处罚法律关系，市工商局是行政主体，乙公司是行政相对人，市工商局作出的没收汽车的处罚行为损害了乙公司的财产权。乙公司与行政处罚行为之间存在着法律上的利害关系，所以，乙公司是本案适格的原告。
另一个是甲、乙两公司之间的买卖汽车的民事法律关系，双方平等协商达成合意，签订了汽车买卖合同，但是由于卖方乙公司送货途中作为合同标的物的汽车被市工商局没收，导致甲公司没有能够收到货，遭受了损失。
问题是甲公司能否像乙公司那样就市工商局的没收行为起诉呢？结论是不能。原因在于，甲公司还没有收到货，不是货物的所有权人，市工商局也不是在其手中没收的汽车，所以，甲公司与没收行为之间不存在行政法意义上的利害关系，当然就不能作为行政诉讼的原告。那么，甲公司的损失如何救济呢？其应该通过民事诉讼的方式追究合同相对方乙公司履行不能的违约责任来获得救济。这显然是民事法律关系，行政诉讼中，法院没有义务也不可能去审理民事合同关系。
例：瑞都公司与武夷公司签订了一份烟酒买卖合同，卖方瑞都公司在送货途中被市场监督管理局查处，市场监督管理局以瑞都公司生产假烟假酒为由，没收了这批烟酒，买方武夷公司认为市场监督管理局的处罚行为侵犯了自己的合法权益，向法院起诉市场监督管理局，法院应当不予受理。
例：瑞都公司与武夷公司签订了一份烟酒买卖合同，买方武夷公司收货后，这批烟酒在其仓库被市场监督管理局查处，市场监督管理局以瑞都公司生产假烟假酒为由，没收了这批烟酒，买方武夷公司认为市场监督管理局的处罚行为侵犯了自己的合法权益，向法院起诉市场监督管理局，法院应当受理，并且瑞都公司应为本案的第三人。
例：瑞都公司与武夷公司签订了一份烟酒买卖合同，买方武夷公司收货后，由于存放不规范导致产品变质，这批烟酒在其仓库被市场监督管理局查处并没收，买方武夷公司认为市场监督管理局的处罚行为侵犯了自己的合法权益，向法院起诉市场监督管理局，法院应当受理，并且瑞都公司不是本案的第三人。
【真题】李某从田某处购得一辆轿车，但未办理过户手续。在一次查验过程中，某市公安局认定该车系走私车，予以没收。李某不服，向省公安厅申请复议，后者维持了没收决定。李某提起行政诉讼。请问田某是否为本案的第三人？
答案：该走私车系李某从田某处购得，即田某可能涉嫌走私，公安局的没收行为也是针对其走私行为作出的，且该车尚未办理过户手续，田某与没收行为之间存在利害关系，可能要负相应的法律责任，故田某可以成为本案第三人。
【真题改编】张某与林某同为甲市田山有限公司的股东，林某以个人名义在甲市免税进口一辆轿车，由张某代办各类手续，平时归张某使用。后张某将轿车卖给甲市国浩公司，并将所得款35万元人民币划入田山有限公司的账户内。甲市某区工商局认为张某的行为构成倒卖国家禁止或者限制自由买卖的物资、物品行为，决定没收张某销售款，此后又冻结田山有限公司的账款。张某不服，向区政府申请复议。区政府以张某的行为构成偷税为由，维持了原处罚决定。张某遂向法院提起行政诉讼。下列说法不正确的是？
A. 林某也有权对处罚决定提起行政诉讼(√)
B. 张某可以田山有限公司的名义提起诉讼(√)
C. 本案的被告为甲市某区工商局(√)
D. 冻结账款行为不属于本案的审理对象
E. 国浩公司也有权对处罚决定提起行政诉讼(√)
四、原告资格的转移
原告资格的转移，是指有权起诉的公民、法人或者其他组织在失去诉讼权利能力的情况下，其原告资格转移给他人的法律制度。原告资格的转移制度是为了保护接受原告资格的主体的合法权益。
(一) 原告资格转移的情形
1、原告为公民
(1) 近亲属继承诉权。有权提起诉讼的公民死亡时，其近亲属有权以自己的名义提起诉讼。也就是说，其近亲属是作为原告而不是以诉讼代理人的身份参加诉讼。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。
◔ 注意：在这种情况下，死者所有近亲属均获得起诉权，并无顺序限制。近亲属一人或者数人均可以提起行政诉讼。
(2) 近亲属代为行使诉权。公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系，近亲属可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。
2、原告为法人或其他组织
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以起诉。
(二) 原告资格转移的条件
1、享有原告资格的权利人不复存在。
2、起诉权有效存在。
3、法定权利承受人存在。
4、被转移人本身不可能具有原告资格。
(三) 对诉讼程序的影响
承受原告资格的公民、法人或者其他组织应当向法院提供其近亲属的证明或者作为被终止的法人或其他组织的权利承受者的证明文件。如果在诉讼过程中出现了这种情况，也就是说，原告死亡需要等待其近亲属表明是否参加诉讼的，或者作为原告的法人或其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的，诉讼中止。中止诉讼期限满90日以后，如仍无人继续诉讼的，依法终结诉讼。
第二节 行政诉讼的被告
一、被告的确认
被告，是指由原告起诉指控其作出的行政行为违法，侵犯原告合法权益，并经法院通知应诉的具有国家行政管理职权的机关和组织。可见，行政诉讼中的被告，需要具备四个条件：一是具有国家行政管理职权的机关或者组织；二是其行政行为被原告认为侵犯自身合法权益；三是能够独立承担法律责任；四是由法院通知其应诉。
(一) 行政复议案件被告的确认
经过复议的案件，根据复议结果的不同，可以分为以下三种情况来确定被告，
1、复议维持“共同告”
即复议维持后申请人不服提起行政诉讼的，应当以原机关和复议机关作为共同被告。理由在于：
(1) 旧的《行政诉讼法》中规定如果复议机关作出维持决定的，则原机关当被告。实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，使得行政复议成了”维持会”，导致行政复议制度未能很好地发挥作用，复议虚化，程序空转问题严重，而这一问题是立法制度性的，因此有必要对原有制度作出针对性的改革，堵上法律漏洞。
(2) 复议机关作出维持原行为决定的，维持行为和原行为同时存在并发生法律效力，法院在司法审查中对两者进行一并审理有利于”一揽子”解决问题。
(3) 按照2014年修正后的规定，复议机关无论作出维持决定还是改变决定，只要当事人提起行政诉讼，其都要当被告，所以，这将倒逼复议机关负起责任，依法作出经得起司法审查和诉讼检验的复议决定。
(4) 原告选择起诉的处理：在复议机关维持原行政行为时，原告起诉时并没有将原机关和复议机关列为共同被告，而是只起诉原机关或者复议机关的，法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，法院应当将另一机关列为共同被告。此为“漏加列”。
◔ 注意：“漏加列”的立法理由在于：原机关的原行政行为被申请复议，复议机关审理后作出维持决定，此维持决定既包括一般的维持，也包括复议机关在没有改变行为结果的前提下对原行为事实和依据的改变，即复议维持决定和原行政行为具有统一性。此时原告提起诉讼，其起诉的对象既包括原行为也包括复议维持决定，其诉讼请求一般都是请求法院判决同时撤销原行政行为和复议决定。故此诉讼为必要共同诉讼，原告必须以原机关和复议机关为共同被告提起诉讼，否则被告不适格。可能有人会认为，愿告的诉权受法律保护，其有权利选择共同告还是单独告，应当尊重原告的选择权。但是如前所述，共同诉讼和共同被告制度的价值也应当予以保护。立法者在两者中选择了后者，即原告的选择权让位于共同被告制度的价值。同时，另一机关为共同被告，更有利于法院查清案件事实。
【真题】王某向区公安分局申请公开2018年12月行政处罚决定书，区公安分局作出不予公开决定，王某向区政府复议，区政府以区公安分局作出答复过期为由，作出确认违法并作出不予公开的复议决定，下列说法正确的是？
A. 区政府对复议决定的合法性承担证明责任(√)
B. 具有社会影响的行政处罚决定书应当属于应该公开的范围(√)
C. 可以由区公安分局所在地法院管辖(√)
D. 区公安局和区政府为被告(√)
2、复议改变“单独告”
即复议机关改变了原行政行为的，复议机关是被告。
(1) 如果复议机关作出了复议改变决定，则原行为就不复存在了，现在对原告生效，侵犯其合法权益的是复议决定，而复议决定是复议机关作出的，所以，应当以复议机关作为行政诉讼的被告。
(2) 此处的“复议改变”为狭义上的改变，仅指改变原行政行为的处理结果。复议改变的情形包括：①改变原行为结果的属于复议改变；②撒销原行为的属于复议改变；③确认原行为无效的属于复议改变；④确认原行为实体违法的属于复议改变。不视为复议改变的情形：①如果复议机关的复议决定改变了原行政行为所依据的主要事实证据，但是没有改变法条依据，也没有改变处理结果，则不属于“复议改变”,而属于复议维持；②如果复议机关的复议决定改变了原行政行为作出的法律依据，并对行为的定性产生了影响，但因为没有改变处理结果，也不属于“复议改变”；③如果复议机关以违反法定程序为由确认原行为违法，视为复议维持。理由在于，确认原行为程序违法只涉及其程序问题，不涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未发生变化，所以不属于复议改变，而是复议维持。
◔ 提示：复议改变“单独告”和复议维持“共同告”的立法理由
(1) 法理分析：按照大陆法系的“原行政行为与复议决定的统一性原则”，法院审理经过复议的行政行为，其审查对象是经过复议机关修正的以复议决定形式体现出来的原行为。按照新解释规定，只有改变行为处理结果才属于复议改变，可见复议机关在维持原行为处理结果的前提下，可以根据自己对案件事实的调查结果和对法律的理解，改变原行为认定的事实和依据，甚至对定性产生影响。当然，在复议机关的维持决定没有改变原行为事实和依据的情况下，法院对原行为的合法性进行全面审理，对于复议决定，只要审理复议程序的合法性即可。如果复议维持决定，虽然维持了行为的结果，但是改变了原行为依据的事实和理由，则法院对复议决定的审查不仅限于复议程序，还要对改变了的事实和依据进行审查
(2) 实务理由：①如果复议机关改变事实、依据就视为其改变原行为，则复议机关就应当单独当被告，这将导致实务中复议机关为了不单独当被告，而消极对待审查中发现的事实、依据错误，不予纠正。②我国的行政诉讼业已实行立案登记制，即法院对原告的起诉书进行的是形式审查，而不进行实质审查。行为结果改变是形式审查能够确定的，而行政行为的事实、证据、依据是否发生改变，需要进行实质审查才能予以判断。可见，这将与立案登记制的精神相违背。
3、复议不作为“选择告”
复议机关在法定期间内不受理或者不作出复议决定，当事人对原行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原行政行为的行政机关为被告。当事人对复议机关复议不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。理由在于，复议机关不受理或者不作出复议决定时，原行为和复议机关的不作为同时对原告生效，侵犯其合法权益，所以此时原告有两种选择：既可以原决定机关为被告，也可以以复议机关为被告。以原决定机关为被告，其诉讼对象是原行政行为；以复议机关为被告，其诉讼对象是复议机关的不作为。
【真题】区政府对某小区作出征收决定，当事人不服向市政府复议，市政府以超过行政复议的申请期限为由不予受理。当事人对征收决定不服，向法院提起诉讼。下列说法正确的是?
A. 区政府为被告(√)
B. 市政府为被告
C. 区政府和市政府为共同被告
D. 市政府为被告，区政府为第三人
【真题】区市场监督管理局因为甲公司违法的行为，责令其停产停业，并没收违法所得2万元，罚款1万元，甲公司不服，向区政府申请行政复议，区政府把没收违法所得改成15000元，其他两项处罚决定不变。甲公司仍不服，提起行政诉讼。下列说法正确的是？
A. 区市场监督管理局为被告
B. 可以在区市场监督管理局所在地的中院起诉
C. 如果甲公司逾期未交罚款，区市场监督管理局可以加处罚款，但要将标准告知甲公司(√)
D. 决定行政处罚的数额时需要经过当事人同意
【真题】市税务局认为甲公司违反“假自营，真代理”，遂决定对甲公司追缴税款500万元，甲公司逾期不履行义务，后市税务局直接强制从甲公司账户上划拨500万元，甲公司提起行政复议，复议机关维持决定，甲公司仍不服，提起行政诉讼。下列说法正确的是？
A. 追缴税款属于行政处罚
B. 划拨属于行政强制执行(√)
C. 被告为市税务局和上一级税务局(√)
D. 甲公司起诉期限为3个月
(二) 委托行政的被告确认
行政机关委托的管理公共事务的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被告。在中国法律中，行政委托是大量存在的。行政机关委托的组织作出行政行为的，行政机关与组织之间存在着委托与被委托的法律关系。被委托组织实施该委托行为，应当以委托的行政机关的名义作出，该委托行为所产生的所有法律效果，应当由委托机关承担。即当事人对行为不服提起诉讼的，应当以委托机关作行政诉讼的被告。
没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
(三) 经上级机关批准而作出行政行为的被告确认
行政行为的作出或者生效需要上级行政机关批准的，被告应是在对外生效的行政处理决定书上盖章的机关。即采取“外观主义”“形式主义”的原则，看是以谁的名义作出行政行为，即”诉讼看名义”。此处的批准既包括上级机关正式批准，也包括上级机关同意或者认可，还包括上级机关对下级机关请示的肯定批复等情形。
◔ 注意：此处应当与行政复议中被申请人的确定相区别，其采“复议看职权”原则，即下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出行政行为的，批准机关为被申请人。
例：李某向县市场监督管理局申请行政许可，县市场监督管理局经过审查李某申请材料后报市市场监督管理局批准，市市场监督管理局依职权批准该行政许可，并将批准意见返回至县市场监督管理局，最终县市场监督管理局根据批准意见以自己的名义向李某作出了行政许可决定。李某对许可决定改变自己的申请范围不服提起诉讼，则应当以县市场监督管理局为被告。
【真题】市政府和甲公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定有动工期限，但是甲公司超过一年以上未动工，市自然资源局经过市政府批准后，向甲公司作出《征收闲置费决定》，征收了80万元。下列说法正确的是？
A．如果甲公司对《征收闲置费决定》不服申请复议，复议机关为市政府
B. 《国有土地使用权出让合同》为不可撤销合同
C. 《征收闲置费决定》属于行政确认
D. 如果甲公司对《征收闲置费决定》不服提起诉讼，被告是市自然资源局(√)
(四) 内设机构或派出机构作出行政行为的被告确认
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。公安派出所有法律授权的是警告和500元以下的罚款，如果其超出法定授权范围实施，如罚款5000元，属于幅度越权，被告是派出所；如果其种类越权作出拘留处罚，则属于未经授权实施行政行为，被告是公安局。
(五) 若干行政机关共同作出同一行政行为的被告确认
“共同”的表现形式多种多样，包括联合执法、共同署名发文、共同组成临时机构执法。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。理解这一考点，需要注意以下问题：
1、关于共同不作为的行政机关是否成立共同被告。共同被告是因为诉的合并而来的，而诉的合并是基于诉讼经济和裁判的一致性要求而产生的。所以，共同不作为的行政机关可以作为共同被告。
2、关于非行政机关的组织作为共同被告的情形。如果行政机关与企业等非行政主体联合执法，这属于“假共同行政行为”，应当以作出决定的行政机关为被告。
(六) 组建机构作出行政行为的被告确认
行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。该机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，当事人提起诉讼的，应当以行政机关为被告。即”假授权，真委托”。
例：近年来各地大量出现的“西瓜办”“足疗办”“禁酒办”等机构就属于这一类型。这些机构如果作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
例：A县政府设立临时机构A县新城区建设指挥部，该指挥部在土地征收过程中与行政相对人发生纠纷，如果相对人提起行政诉讼，应当以A县政府为被告。因为A县新城区建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其行为视为受A县政府委托，所产生的法律责任应当由A县政府承担。
(七) 开发区管理机构的被告确认
我国开发区在级别上，可以分为国家级、省级和省级以下开发区。开发区都设立了管理委员会作为日常工作的管理机构，且管委会都行使一级政府的综合职权。依据相关规定及司法实践，国务院、省级政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门都具有行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告，即实行”谁行为，谁被告”的确定原则，行政行为作出者是谁，谁就是行政诉讼的被告。对于国务院、省级政府批准设立以外的开发区管理机构，是否具有行政主体资格，需要以法规、规章授权为依据。(1) 如果开发区管理机构经过法规、规章授权的，应具有行政主体资格。其职能部门作为其内设机构，因为没有被授权，视为接受了该开发区管理机构的委托。该开发区管理机构不仅对其作出的行政行为负责，还需要对其所属的职能部门作出的行政行为负责，均以被告身份应诉。(2) 如果开发区管理机构未经法规、规章授权，其不具有行政主体资格。依据“谁主体，谁被告”的确定原则，应当以设立该开发区管理机构的地方政府为被告。
关于开发区管理机构及其所属职能部门的被告资格，总结如下：
1、当事人对由国务院、省级政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。
2、对由国务院、省级政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。
3、对被法规、规章授权的开发区管理机构及其所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，都以该开发区管理机构为被告。
4、未经法规、规章授权的开发区管理机构，因为其没有行政主体资格，则以设立该机构的地方政府为被告。
(八) 行政机关被撤销或职权变更时的被告确认
1、行政机关被撤销或者职权变更，有继续行使其职权的行政机关的，则被告是继续行使其职权的行政机关。
2、行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的地方政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。
例：王大锤对区规划局对其作出的行政行为不服欲起诉，但尚未向法院提起诉讼时区规划局已被撤销，且没有继续行使其职权的行政机关，于是王大锤以区规划局所属的区政府为被告提起诉讼。
(九) 村委会、居委会的被告确认
1、在实际工作中，村委会和居委会经法律、法规、规章的授权履行收费、城乡规划、土地管理、集体财产的承包租赁、优抚、救灾救济、宅基地审批等方面的行政管理职责，此时，村委会和居委会属于被授权的管理公共事务的组织，自身具有行政主体资格，可以成为行政诉讼的被告。故当事人对村委会或者居委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村委会或者居委会为被告。
2、在实际工作中，村委会和居委会在很多时候会接受地方政府或工作部门的委托，作出行政行为，按照行政委托的一般理论，此时村委会和居委会只是行为主体，行政主体是委托者行政机关，当事人对村委会、居委会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
(十) 事业单位和行业协会的被告确认
1、当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。
例：根据《高等教育法》第42条规定，高等学校有权调查、处理学术纠纷，有权调壹、认定学术不端行为等。“旧永诉北京科技大学拒绝颁发学位证案”“甘露诉暨南大学开除学籍案”都是这方面的知名案件。
2、当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
(十一) 房屋征收部门的被告确认
房屋征收部门，是指由市、县级人民政府确定，依法组织实施房屋征收与补偿工作的机构。房屋征收部门的设置一般有两种形式：一是市、县级政府设立专门的房屋征收部门：二是在现有的部门中，如房管局、建设局等，确定一个部门作为房屋征收部门。无论是哪种设置形式，房屋征收部门是能够独立承担法律责任的行政主体。房屋征收部门也有权委托房屋征收实施单位承担具体的征收补偿工作，对其监督，并为其承担法律后果。
1、市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。
2、征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。
房屋征收补偿工作可以分为不同的阶段，每一个阶段的责任主体不一样，当事人不服而起诉，行政诉讼的被告也不一样。首先，房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级政府，被征收人对其作出的征收决定、征收补偿决定不服的，应当以市、县级政府为被告提起诉讼。其次，房屋征收部门组织实施该行政区域内的房屋征收与补偿工作，被征收人对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿过程中作出的行政行为不服，则应当以房屋征收部门为被告。
二、被告的追加和变更
(一) 追加
在行政诉讼中，法院若发现遗漏了被告，则必须在征得原告同意的基础上，才能追加被告。如果原告不同意追加被告，法院根据需要也可以依职权追加其作为第三人参加诉讼。
(二) 变更
在行政诉讼中，法院发现原告错列被告需要变更的，应当告知原告变更被告；如果原告不同意变更的，则其起诉就不能成立，法院应当及时作出裁定，驳回原告的起诉。即“漏加转，错变驳”。
【真题】甲县政府认为某广告公司在高速公路附近建广告牌违法，责令其限期拆除，广告公司未予处理，甲县政府委托乙镇政府拆除了广告牌。广告公司以甲县政府为被告提起行政诉讼，请求法院确认拆除行为违法并赔偿损失50万元。下列说法正确的是？
A．法院应通知变更被告为乙镇政府
B. 法院直接追加乙镇政府为第三人
C. 应当由甲县政府作为赔偿义务机关(√)
D. 应追加乙镇政府为被告实战派
◔ 注意：此处的”漏加转”仅限于一般共同被告案件的遗漏被告。如果是复议维持共同告案件，原告选择告一个行政机关而遗漏另一个的，法院应当通知其追加被告。原告不同意追加的，法院应当将被遗漏的机关列为共同被告，此为”漏加列”。
◔ 行政诉讼被告的“漏”与“错”
⊙ 一般遗漏被告：漏加转。
⊙ 复议维持共同告遗漏：漏加列。
⊙ 错列被告：错变驳。
第三节 行政诉讼的第三人
一、第三人的含义
行政诉讼第三人，是指同被诉行政行为有利害关系但是没有提起诉讼或者同案件的处理结果有利害关系，经自己申请或者法院通知而参加到原、被告间已开始但尚未结束的行政诉讼审理程序中的公民、法人或者其他组织。可见，第三人的这种利害关系既包括与被诉行政行为的利害关系，也包括与诉讼结果的利害关系。
二、第三人的特征
(一) 与被提起诉讼的行政行为有利害关系或者与行政案件的处理结果有利害关系
1、行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，当事人与被诉行政行为都有利害关系，就是其具有原告资格，可以以自己的名义提起诉讼，如果没有起诉，其他利害关系人起诉的，可以作为第三人参加诉讼。
例：有10人群殴，县公安局因此对该10人分别作出罚款5000元的行政处罚，其中2人不服提起诉讼，余下8人可以相对人型第三人身份参加诉讼。
例：王大锤、王二锤殴打光头强，县公安局因此作出对王大锤拘留10日、对王二锤拘留5日的行政处罚，王大锤不服提起诉讼，则王二锤可以相对人型第三人身份参加诉讼，光头强可以相关人型第三人身份参加诉讼。
2、与行政案件的处理结果有利害关系，就是本来与被诉行为没有利害关系，但是案件的判决结果将会影响其合法权益，依法也可以作为第三人参加诉讼程序。
例：原承包人村民王大锤通过协议将其承包的土地流转给村民王二锤经营，在村民王二键的经营过程中，如果乡政府强制要求王二锋必须统一种植某种农作物，王二锤不服，可以向法院提起诉讼。由于乡政府并没有要求原承包人王大锤解除流转协议，故王大锤不得对干预种植的行为提起行政诉讼，但是法院如果判决王二锤败诉，则其可能会要求解除土地流转协议。可见，王大锤与本案处理结果有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼。
(二) 第三人在行政诉讼中的地位
相对于原告、被告而言，第三人是与被诉行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。第三人在诉讼中有其独立的法律地位，既不是原告，也不是被告，也不依附于原告或者被告，其参加诉讼的目的是维护自身的合法权益。第三人在行政诉讼中具有完整的当事人地位，享有附条件的上诉权和附条件的再审申请权。第三人的诉讼地位，决定了其在诉讼中享有提供证据、进行辩论、委托他人代理诉讼、申请回避等诉讼权利。但是，第三人无权处分原告和被告之间的实体权利和诉讼权利，不能进行放弃或者变更诉讼请求、撤诉等只有原告或者被告才有权进行的诉讼行为。
(三) 加入时间
第三人要在诉讼期间内参加诉讼，其参加诉讼须在原被告的诉讼程序已经开始但尚未终结之前进行。
(四) 加入方式
1、第三人可以自己申请参加诉讼。对于已经开始尚未结束的行政案件，公民、法人或者其他组织认为同被诉行政行为或者案件的处理结果有利害关系的，可以向审理法院提出参加诉讼程序的申请。法院经审查认为其符合第三人条件的，准予其以第三人身份参加诉讼；认为其不符合条件的，则以裁定方式驳回申请。
2、第三人可以由法院通知其参加诉讼
(1) 行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。当然，”应当通知”是法院的义务，是否参加诉讼是当事人的权利，是否作为第三人参加诉讼，取决于其选择，法院应当尊重当事人的权利和选择。第三人不参加诉讼的，并不影响行政案件的审理和裁判。
(2) 与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由法院通知其参加诉讼。法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。
(五) 附条件上诉权
如果法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。如果法院的判决没有让第三人承担义务或者减损其权益，则第三人无权上诉。
(六) 附条件再审申请权
1、第三人因不能归责于本人的事由未参加诉讼。
2、有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。
3、该第三人可以自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起6个月内，向上一级法院申请再审。
三、第三人的类型
第三人主要有以下几种：
1、行政处罚案件中的受害人或加害人。一方起诉，一方没有起诉，没有起诉一方为第三人。
2、行政处罚案件中的共同被处罚人。一方起诉，一方没有起诉，没有起诉一方为第三人。
3、行政裁决、行政确认案件的当事人。行政裁决的对象是民事纠纷，民事纠纷都有双方当事人，在双方当事人中，一方起诉，一方没有起诉，没有起诉一方为第三人。
4、两个以上行政机关作出相互矛盾的行政行为，原告起诉其中一个行政机关，则非被告的行政机关可以是被告型第三人。
5、与行政机关共同署名作出处理决定的非行政组织。非行政组织不具有行政主体资格，不能成为行政诉讼中的被告；如果非行政组织获得法律、法规、规章的授权，当然可以与行政机关一起作为被告。
6、应当追加被告而原告不同意追加的，法院根据需要也可以依职权追加其作为第三人参加诉讼。法院在受理阶段审查时认为原告起诉遗漏了被告，要求原告增加被告而原告拒绝的，应当作为被告的行政机关可作为第三人参加诉讼。
7、同一行政行为涉及多个利害关系人，其中部分利害关系人提起诉讼当原告，其他没有起诉的有法律上利害关系的人可以作为诉讼第三人。
例：市场监督管理局许可化工厂开工生产、影响了附近居民的环境权益，部分居民对该许可行为提起行政诉讼，那么，附近的其他居民就可以作为本案的第三人参加诉讼。
◔ 注意：
(1) 法院应当通知当事人参加诉讼而不通知的，构成诉讼主体的遗漏，二审法院如果发现原审法院审理中出现此种情况的，应当裁定撤销原判决，发回原审法院重审
(2) 第三人经过法院合法传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
第四节 行政诉讼的代表人和代理人
一、诉讼代表人
关于代表人诉讼，《行政诉讼法》第28条规定：”当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”
(一) 代表人诉讼的含义
代表人诉讼，是指一方当事人人数众多甚至起诉时尚无法确定的共同诉讼中，由当事人推选或商定出代表人代为一定范围内的诉讼行为，其诉讼行为及于其所代表的当事人的法律制度。
(二) 代表人的确定规则
1、代表人诉讼发生在当事人一方人数众多的共同诉讼中。在一方当事人为10人以上的行政诉讼中，可以推选诉讼代表人。
2、诉讼代表人必须是其代表的当事人其中之一，而不能是当事人之外的其他人。因为代表人的诉讼行为对其代表的当事人发生法律效力，他们的诉讼利益是一致的。
3、诉讼代表人是基于当事人的意思表示推选出来的，代表人作出的诉讼行为的法律效力及于其所代表的当事人。
4、不是所有当事人都必须推选诉讼代表人进行诉讼，如果一个或者几个当事人不愿意推选代表人而要亲为诉讼的，应当允许。
5、诉讼代表人人数：2至5人。
6、诉讼代表人的推选程序：原告应当在法院指定的期限内自愿推选出诉讼代表人。如果当事人推选不出来的，法院可以依职权指定。
二、诉讼代理人
(一) 法定代理
没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由法院指定其中一人代为诉讼。
(二) 委托代理
1、委托代理的含义
委托代理，是指因当事人、法定代理人的委托而产生的代理。在行政诉讼中，当事人由于各种原因，不能亲为诉讼或者需要他人辅助进行诉讼，则可以委托1至2人作为诉讼代理人。受当事人、法定代理人委托参与诉讼的人为委托代理人。
2、委托代理的方式
(1) 当事人委托诉讼代理人，应当向法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。
(2) 公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以由他人代书，并由自己按印等方式确认，法院应当核实并记录在卷。被诉行政机关或者其他有义务协助的机关拒绝法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告法院。
3、 委托代理的权限
(1) 一般委托代理。即代理人只能代理诉讼事务，而无权处分被代理人的实体权利。
(2) 特别委托代理。即代理人除代理诉讼事务外，还可以根据被代理人的特别授权，代当事人承认、放弃或者变更诉讼请求，进行和解和提起上诉。由于被委托人作出上述诉讼行为涉及当事人的实体权利的处分。因此，当事人授予代理人这些诉讼权利的，要特别注明，否则视为一般代理，代理人不能行使上述权利。
4、 委托代理人的范围
下列人员可以被委托为诉讼代理人：
(1) 律师、基层法律服务工作者。
(2) 当事人的近亲属或者工作人员。其中，当事人的工作人员作为诉讼委托代理人要求是与当事人有合法劳动人事关系的职工。以当事人的工作人员身份参加诉讼活动，应当提交以下证据之一加以证明：缴纳社会保险记录凭证；领取工资凭证；其他能够证明其为当事人工作人员身份的证据。
(3) 当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，应当符合下列条件：①社会团体的自身条件，属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织；②被代理人与社会团体的关系，属于该社会团体的成员，或者当事人一方住所地位于该社会团体的活动地域；③代理事务与社会团体的关系，属于该社会团体章程载明的业务范围；④被推荐的公民与社会团体的关系，是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。
例：专利代理人经中华全国专利代理师协会推荐，可以在专利行政案件中担任诉讼代理人。
5、当事人和委托代理人的权利
(1) 代理律师的权利
第一，调查收集证据。这是代理律师的专属权利，当事人和其他诉讼代理人没有该项权利。律师是专业法律工作者，调查、收集证据是其提供法律服务的基本要求。因此，法律保障其调查权，有关单位、个人应当配合。
第二，查阅、复制本案有关材料。包括证据材料、庭审记录以及起诉状、答辩状、代理意见书等庭审中涉及的有关材料。当然，无论是调查收集证据，还是查阅、复制案件材料，对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，律师应当按照法律规定保密。
第三，被告的代理律师在诉讼过程中不得自行向原告、第三人和证人收集证据。
(2) 当事人和其他诉讼代理人的权利
当事人和其他诉讼代理人有权查阅、复制本案庭审材料，但不能查阅、复制涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容。
◔ 注意：代理律师与当事人以及其他诉讼代理人的权限范围不同：首先，律师有权查阅、复制包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私在内的与本案有关的材料；当事人和其他诉讼代理人只能查阅、复制除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的庭审(律师是与本案有关) 材料。其次，律师有权调查收集证据，其他人不得为之。
第五节 共同诉讼
一、共同诉讼的概念
共同诉讼，是指当事人一方或者双方为2人以上的诉讼。原告2人以上，为共同原告，所提诉讼为积极的共同诉讼；被告为2人以上，为共同被告，所涉的诉讼为消极的共同诉讼。在共同诉讼中，各个诉讼主体都是独立的，拥有独立的诉讼主体地位，可以以自己的名义提出诉讼请求，对自己的诉讼行为负责，按照自己的意愿处分权利。设立共同诉讼制度，目的在于便利当事人参加诉讼，降低司法成本，同时还能够避免法院作出相互矛盾的裁判。
二、共同诉讼的种类
根据共同诉讼成立的条件，可以将共同诉讼分为必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。相应地，共同诉讼人也分为必要的共同诉讼人和普通的共同诉讼人。
把共同诉讼区分为普通的共同诉讼和必要的共同诉讼的原因在于，必要的共同诉讼是因同一行政行为而引起的诉讼，所有的当事人都必须参与到诉讼之中，或者是作为原告，或者是作为被告，或者是作为第三人，法院也必须在一个案件中进行审理。如果法院没有作为一个案件进行审理，属于重大的诉讼程序违法。而如果是普通的共同诉讼，它是因同一种类的行政行为而引起的，法院认为需要合并审理，并经当事人同意的，可以合并审理。当然法院也可以分开审理，合并审理是合法的，分开审理也是合法的。必要的共同诉讼是不可分之诉，普通的共同诉讼是可分之诉。
三、必要共同诉讼
必要的共同诉讼，是指当事人一方或双方为两人以上，诉讼标的是同一行政行为的诉讼。在这种共同诉讼中的当事人即为必要共同诉讼人。所谓同一个行政行为，是指行政机关以一个意思表示为目的，作出了一个处理决定，不论作出决定的行政机关有几个或者行政相对人有几个。
(一) 必要共同诉讼人参加诉讼
1、必要共同原告：当事人一旦提起共同诉讼的，法院必须合并审理。如果有遗漏，法院应当通知未起诉的其他共同原告参加诉讼。如果明确表示放弃实体权利的，为了尊重当事人的诉讼权利，可以不予追加。被追加的共同原告不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍法院对案件的审理和裁判。
例：区生态环境局许可某化工厂排污造成了河流污染，周边200户居民的权利受到损害，其中50户居民不服，向法院提起行政诉讼，法院应当通知其他150户居民作为共同原告参加诉讼。如果有50户居民在法院通知下参加诉讼，即也成为共同原告，如果还有50户居民明确表态放弃实体权利，则成为案外人。剩下50户中的25户居民没有作为共同原告，又不愿放弃实体权利的居民，法院应通知其作为第三人参加诉讼，最后的25 户居民不参加诉讼，则成为案外人。
2、必要共同被告：如果原告起诉时没有将其列为共同被告的，法院可以告知原告追加共同被告。原告不申请追加的，法院根据需要也可以依职权追加其作为第三人参加诉讼。
3、必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，法院应当依法通知其参加；当事人也可以向法院申请参加。法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。
(二) 必要共同诉讼人的情形
1、两个以上的行政相对人。两个以上的当事人，因共同违法而被一个行政机关在一个处罚决定书中分别予以处罚。
例：王大锤和王二锤共同殴打王三锤，公安局就该违法行为对王大锤和王二锤分别作出行政拘留10日的处罚，则王大锤和王二锤可以共同提起行政诉讼，原告为两人。
2、两个以上行政相关人。两个以上共同受害人，对行政机关的同一行政行为均表示不服而诉之法院，这些起诉的共同受害人就成为共同原告。
例：自然资源和规划局许可甲公司建设高楼，该楼房侵犯了10户居民的采光权，10户居民共同提起诉讼。
3、法人及其法定代表人。法人违法，行政机关对该法人及其法定代表人在同一行政行为中作出处理，受处理的单位和个人均不服，提起诉讼。
4、共同被告。两个以上行政机关以一个共同行政决定形式，处理或处罚了一个或若干个当事人。
例：生态环境局和市场监督管理局就某公司的违法生产行为共同作出罚款10万元的行政处罚，该公司对该行为不服，可以以两个行政机关为被告提起行政诉讼，在此情况下，被告为两个。
5、复议维持后的诉讼。复议案件中，复议机关决定维持原行政行为，当事人不服提起诉讼，复议机关和原机关为共同被告。
四、普通共同诉讼
(一) 含义
普通共同诉讼，是指诉讼标的是同类的行政行为，法院决定合并审理而两人以上参加的诉讼。这种共同诉讼的当事人即普通共同诉讼人。所谓同类行政行为，是指两个以上的处理同类事实、适用相同法律的行政行为。
普通共同诉讼的特点在于共同诉讼的一方当事人对诉讼标的没有共同的权利义务，是一种可分之诉，法院予以合并审理的目的是节约司法资源，便利诉讼。
例：甲、乙两工厂都临江而建，并都违法向江水中排放污染物质，县生态环境局针对甲、乙二厂的行为，分别给予行政处罚，二厂对各自的处罚都不服，提起行政诉讼。
(二) 情形
1、两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一法院起诉的（一告多）。
2、行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一法院起诉的（多告一）。
3、在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一法院起诉的（新加旧）。
4、法院认为可以合并审理的其他情形。
(三) 程序
1、普通共同诉讼的合并审理需要经过法院和当事人的双方同意。
2、依申请合并审理，即可以由共同诉讼的当事人向法院提出申请，要求并案审理，然后由法院审查，认为可以合并的才能实行合并。
3、依职权合并审理，即可以由法院主动审查，认为宜于并案的，并经当事人同意，依职权进行并案审理。